Chính sách khí hậu là gì? Các nghiên cứu khoa học liên quan

Khái niệm chính sách khí hậu

Chính sách khí hậu (climate policy) là tập hợp các quy định, công cụ và định hướng mà các chính phủ, tổ chức quốc tế hoặc liên chính phủ ban hành nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu. Mục tiêu bao gồm cả việc giảm phát thải khí nhà kính (GHG mitigation) và tăng khả năng thích nghi với các tác động khí hậu đã và đang diễn ra (climate adaptation).

Không giống như các chính sách môi trường truyền thống, chính sách khí hậu tập trung mạnh vào các vấn đề mang tính toàn cầu và liên thế hệ. Điều này đòi hỏi phương pháp tiếp cận tích hợp giữa nhiều lĩnh vực – từ năng lượng, giao thông, công nghiệp đến tài chính, quy hoạch đô thị và y tế cộng đồng.

Các chính sách khí hậu có thể mang tính ràng buộc (dưới hình thức luật, quy định hành chính) hoặc không ràng buộc (chiến lược, cam kết tự nguyện). Ngoài ra, chúng thường liên kết chặt với các mục tiêu phát triển bền vững (SDGs), đặc biệt là Mục tiêu số 13: “Hành động vì khí hậu”.

Phân loại chính sách khí hậu

Chính sách khí hậu có thể được phân loại theo mục tiêu hoặc theo công cụ can thiệp. Cách tiếp cận theo mục tiêu chia chính sách thành hai loại:

• Chính sách giảm thiểu (Mitigation policy): Giảm phát thải CO₂, CH₄, N₂O và các khí nhà kính khác.
• Chính sách thích ứng (Adaptation policy): Bảo vệ cộng đồng và hệ sinh thái khỏi tác động của biến đổi khí hậu như nước biển dâng, bão, hạn hán.

Cách tiếp cận theo công cụ chính sách thường bao gồm:

1. Công cụ kinh tế: Thuế carbon, tín chỉ carbon, trợ cấp công nghệ xanh.
2. Công cụ quy phạm pháp luật: Chuẩn phát thải, lệnh cấm hoặc giới hạn theo ngành.
3. Công cụ thể chế: Thành lập các cơ quan quản lý khí hậu, cơ chế giám sát thực hiện, hội đồng liên ngành.

Bảng sau minh họa cách phân loại theo hai chiều: mục tiêu và công cụ chính sách:

Mục tiêu chính sách	Công cụ thị trường	Công cụ hành chính	Công cụ thể chế
Giảm thiểu	Thuế carbon, ETS	Chuẩn phát thải xe hơi	Cơ quan kiểm soát phát thải quốc gia
Thích ứng	Trợ cấp bảo hiểm rủi ro khí hậu	Quy hoạch vùng tránh lũ	Ủy ban thích ứng cấp vùng

Khung pháp lý quốc tế về chính sách khí hậu

Chính sách khí hậu quốc gia thường chịu ảnh hưởng và chi phối bởi các hiệp định quốc tế lớn, được xây dựng trong khuôn khổ Công ước khung của Liên Hợp Quốc về Biến đổi Khí hậu (UNFCCC). Ba văn kiện quan trọng nhất gồm:

• Nghị định thư Kyoto (1997): Áp đặt chỉ tiêu phát thải bắt buộc cho các nước phát triển trong giai đoạn đầu (2008–2012).
• Hiệp định Paris (2015): Thiết lập cam kết toàn cầu, bao gồm cả nước phát triển và đang phát triển, theo cơ chế Đóng góp quốc gia tự quyết (NDCs).
• Báo cáo IPCC: Cung cấp cơ sở khoa học làm nền cho hoạch định chính sách dựa trên mô hình biến đổi khí hậu và kịch bản tương lai.

Theo Hiệp định Paris, mỗi quốc gia cần cập nhật NDCs 5 năm một lần, trình bày rõ mục tiêu giảm phát thải, hành động thích ứng, và phương thức hỗ trợ tài chính hoặc công nghệ. Việc tuân thủ được giám sát thông qua Cơ chế minh bạch quốc tế (Enhanced Transparency Framework).

Thêm vào đó, một số khối kinh tế như Liên minh châu Âu còn xây dựng chính sách khí hậu nội khối như European Green Deal, tích hợp mục tiêu trung hòa carbon vào toàn bộ hệ thống chính sách kinh tế, tài chính và năng lượng.

Mục tiêu và chỉ số đánh giá chính sách khí hậu

Để đánh giá hiệu quả chính sách khí hậu, các quốc gia và tổ chức quốc tế áp dụng hệ thống chỉ số định lượng, có khả năng theo dõi tiến độ và báo cáo định kỳ. Các chỉ số chính bao gồm:

• Lượng phát thải khí nhà kính tính theo CO₂ tương đương (CO₂e) theo ngành, vùng và thời gian.
• Tỷ lệ năng lượng tái tạo trong tổng tiêu thụ năng lượng quốc gia.
• Chỉ số dễ bị tổn thương và năng lực thích ứng (ND-GAIN).
• Chi tiêu công và tư cho công nghệ giảm thiểu và thích ứng.

Các chỉ số này thường được tổng hợp trong hệ thống đánh giá của các cơ quan như Climate Action Tracker, IEA hoặc Báo cáo Khoảng cách phát thải (UNEP).

Một số mô hình kinh tế – khí hậu còn sử dụng hàm chi phí – lợi ích với công thức đánh giá tổn thất xã hội do phát thải như:

$SC_{CO_2} = \sum_{t=0}^{T} \frac{D_t}{(1 + r)^t}$, trong đó $D_t$ là tổn thất do phát thải CO₂ tại thời điểm $t$, $r$ là tỷ lệ chiết khấu, $T$ là thời hạn đánh giá.

Việc thiết kế chính sách dựa trên các chỉ số này giúp xác định rõ mục tiêu, đánh giá chi phí – hiệu quả và nâng cao tính minh bạch trong thực thi chính sách khí hậu.

Thuế carbon và cơ chế định giá khí thải

Định giá carbon là một trong những công cụ chính sách khí hậu hiệu quả nhất nhằm nội hóa chi phí xã hội của phát thải khí nhà kính vào hành vi kinh tế. Có hai cơ chế phổ biến được áp dụng rộng rãi:

1. Thuế carbon (carbon tax): Ấn định một mức thuế cụ thể cho mỗi tấn CO₂ phát thải, áp dụng trực tiếp lên người tiêu dùng hoặc nhà sản xuất. Mức thuế này tạo động lực chuyển đổi sang công nghệ sạch hoặc tiêu dùng ít carbon.
2. Hệ thống mua bán phát thải (Emissions Trading Scheme – ETS): Thiết lập hạn ngạch phát thải và cho phép các đơn vị phát thải mua bán quyền phát thải trên thị trường. Tổng lượng phát thải được giới hạn và giảm dần qua thời gian.

Liên minh châu Âu là đơn vị triển khai ETS lớn nhất thế giới thông qua EU ETS, trong khi nhiều quốc gia như Thụy Điển, Pháp và Canada đã áp dụng thuế carbon với mức giá dao động từ 30–130 USD/tấn CO₂.

Bảng sau tóm tắt sự khác biệt giữa hai cơ chế:

Tiêu chí	Thuế carbon	Hệ thống ETS
Hình thức can thiệp	Giá cố định	Giới hạn số lượng
Tính linh hoạt	Thấp	Cao, nhờ giao dịch thị trường
Khả năng dự đoán chi phí	Cao	Thấp (biến động giá thị trường)

Cả hai cơ chế đều được Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) và Ngân hàng Thế giới khuyến nghị triển khai như một phần của lộ trình giảm phát thải chi phí-hiệu quả. Chi tiết có thể xem tại Carbon Pricing Dashboard.

Chính sách khí hậu và công bằng xã hội

Chính sách khí hậu nếu không được thiết kế cẩn trọng có thể làm gia tăng bất bình đẳng xã hội. Việc đánh thuế carbon có thể làm tăng chi phí sinh hoạt cho người thu nhập thấp – nhóm thường chi tiêu phần lớn thu nhập vào năng lượng và thực phẩm. Vì vậy, nguyên tắc công bằng khí hậu (climate justice) và chuyển đổi công bằng (just transition) ngày càng trở thành trọng tâm trong hoạch định chính sách.

Chuyển đổi công bằng bao gồm việc:

• Bảo vệ quyền lợi của người lao động trong ngành công nghiệp carbon cao (như than đá, xi măng, thép).
• Hỗ trợ tái đào tạo, chuyển đổi việc làm cho lực lượng lao động bị ảnh hưởng.
• Thiết kế cơ chế bù trừ (rebate schemes) từ doanh thu thuế carbon cho các hộ gia đình dễ bị tổn thương.

Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) đã ban hành khung hướng dẫn về chuyển đổi công bằng, được nhiều nước như Đức, Nam Phi và Canada tích hợp vào chiến lược khí hậu quốc gia.

Vai trò của công nghệ và đổi mới sáng tạo

Đổi mới công nghệ là động lực then chốt trong việc thực thi chính sách khí hậu một cách hiệu quả và khả thi về kinh tế. Các công nghệ chủ chốt bao gồm:

• Công nghệ năng lượng tái tạo: điện mặt trời, gió, thủy triều, địa nhiệt.
• Công nghệ lưu trữ: pin lithium-ion, hệ thống lưu trữ năng lượng cơ học, hydrogen xanh.
• Thu giữ và lưu trữ carbon (CCS): hấp thu CO₂ từ các nhà máy công nghiệp hoặc khí quyển và chôn xuống lòng đất.
• Giải pháp khí hậu tự nhiên (Nature-based solutions): phục hồi rừng, bảo vệ đất ngập nước, nông nghiệp carbon thấp.

Các chính phủ có thể thúc đẩy đổi mới qua trợ cấp R&D, miễn thuế, các quỹ tài trợ sáng tạo hoặc hợp tác công – tư. Sáng kiến toàn cầu như Mission Innovation đã quy tụ hơn 20 quốc gia cam kết tăng gấp đôi đầu tư nghiên cứu năng lượng sạch đến năm 2030.

Chính sách khí hậu ở các quốc gia đang phát triển

Các nước đang phát triển đối mặt với thách thức kép: vừa cần phát triển kinh tế, vừa phải tuân thủ mục tiêu khí hậu toàn cầu. Do hạn chế về tài chính, công nghệ và thể chế, họ thường gặp khó khăn trong triển khai các giải pháp chi phí cao hoặc có tác động ngắn hạn đến tăng trưởng.

Để hỗ trợ các quốc gia này, cộng đồng quốc tế đã thành lập các cơ chế tài chính như:

• Green Climate Fund (GCF): Hỗ trợ tài chính dài hạn cho các dự án giảm phát thải và thích ứng khí hậu.
• Climate Investment Funds (CIF): Hỗ trợ chuyển dịch sang năng lượng bền vững, giao thông sạch và nông nghiệp thông minh với khí hậu.

Việc tiếp cận các quỹ này yêu cầu các quốc gia xây dựng Kế hoạch thích ứng quốc gia (NAPs) hoặc chiến lược khí hậu dài hạn có tính khả thi, minh bạch và có đối tác triển khai rõ ràng. Nhiều nước đã thiết lập các ủy ban khí hậu cấp quốc gia để điều phối nỗ lực giữa các bộ ngành và địa phương.

Thách thức và xu hướng tương lai

Bất chấp tiến bộ về mặt chính sách, thế giới vẫn đang đi lệch mục tiêu giữ nhiệt độ tăng dưới 1.5°C. Những thách thức chính bao gồm:

• Thiếu sự cam kết chính trị trong giai đoạn bầu cử hoặc khủng hoảng kinh tế.
• Xung đột lợi ích giữa ngành công nghiệp carbon cao và mục tiêu khí hậu.
• Thiếu công cụ thực thi mạnh mẽ, đặc biệt ở các quốc gia có năng lực thể chế yếu.
• Biến động giá năng lượng và địa chính trị (như khủng hoảng khí đốt châu Âu) gây cản trở đầu tư dài hạn vào công nghệ sạch.

Tuy nhiên, xu hướng tương lai là tích hợp chính sách khí hậu với các chiến lược phát triển tổng thể như “Kế hoạch phục hồi xanh”, “Tăng trưởng carbon thấp” và “Chuyển dịch năng lượng công bằng”. Các sáng kiến như Net Zero by 2050 đang cung cấp lộ trình chi tiết để đạt trung hòa carbon trong khi vẫn đảm bảo tăng trưởng kinh tế.

Tài liệu tham khảo

1. UNFCCC. (2015). Paris Agreement. https://unfccc.int
2. World Bank. (2023). State and Trends of Carbon Pricing. carbonpricingdashboard.worldbank.org
3. OECD. (2022). Effective Carbon Rates. oecd.org
4. ILO. (2019). Guidelines for a Just Transition. ilo.org
5. Mission Innovation. (2023). Accelerating Clean Energy Innovation. mission-innovation.net
6. Green Climate Fund. (2022). Annual Results Report. greenclimate.fund
7. IPCC. (2023). AR6 Synthesis Report. ipcc.ch
8. European Commission. (2021). EU Emissions Trading System. climate.ec.europa.eu